城市内涝痼疾有无根治良方
区域性暴雨洪水重于常年部分城市出现“洪涝混合”
● 近期，我国暴雨过程多、水量大，局地出现极端暴雨，一些中小河流洪水多发重发，区域性暴雨洪水重于常年，一些城市呈现出“因洪致涝、因涝成洪、洪涝混合”的特点
● 目前整个内涝防治体系与现代化的城市发展需求不匹配，城市缺少现代化内涝防治体系，除了管网建设不足，蓄、滞、分、净、渗、调与河湖水系整治等综合性手段也缺乏配套
● 治理城市内涝顽疾须因地制宜，老旧城区要和城市更新相结合，开展城市管道改造、建设LID措施、雨污分流等工作；新城区则要革新规划管控，基于城市水文学原理，充分评估内涝风险，预留行泄通道
□ 本报记者 赵丽
□ 本报实习生 贾婕
近期，应急管理部多次发布全国自然灾害综合风险预警，均提到城乡内涝防范问题。
据应急管理部通报，截至7月22日，6月1日主汛期以来，洪涝灾害造成江西、安徽、湖北、湖南等27省(区、市)4552.3万人次受灾，142人死亡失踪，3.5万间房屋倒塌，直接经济损失1160.5亿元。
在这些数据背后，城市内涝造成的损害不容忽视。
近期，我国暴雨过程多、水量大，局地出现极端暴雨，一些中小河流洪水多发重发，区域性暴雨洪水重于常年。据国家减灾委专家委员会委员、中国水利学会城市水利专委会主任委员程晓陶介绍，今年一些城市呈现出“因洪致涝、因涝成洪、洪涝混合”的特点。
实际上，受暴雨天气影响，城市老城区成为内涝重灾区已不是新鲜事儿。广场变汪洋、街道变河道；公交被困，汽车没顶；井盖被冲开，下水道成陷阱……
如何走出“年年治年年涝”的怪圈？城市内涝顽疾该如何根治？接受《法制日报》记者采访的专家认为，须因地制宜，老旧城区要和城市更新相结合，开展城市管道改造、建设LID措施、雨污分流等工作；新城区则要革新规划管控，基于城市水文学原理，充分评估内涝风险，给洪水留出通道和空间。对于极端暴雨导致的城市内涝问题，则需提高城市的韧性，增强城市抵抗灾害的能力。
年均百座城市内涝
今年形势依然严峻
城市内涝近年来频繁发生。
从2012年北京“7·21”特大暴雨到2013年7月暴雨侵袭辽宁多座城市，沈阳、阜新等地均出现严重城市内涝；再到2014年7月，安徽合肥突降大暴雨，致使长江东大街与东一环路下穿桥严重积水，数十辆车被困……
根据水利部历年《中国水旱灾害统计公报》的数据，2006年至2017年，全国平均每年有157座县级以上城市进水受淹或发生内涝；随强降水次数和范围的变化而年际差异较大，最高年份如2010年、2013年发生内涝的城市分别达258个、243个，最低年份如2007年、2017年也分别有109个、104个。
以灾害程度较轻的2017年为例，当年城市内涝的受灾人口仍达218.72万人，直接经济损失达165.68亿元。
并且有业内人士指出，水利部所统计的上述受淹城市数据仅为内涝成灾的，是指江河洪水进入城区或降雨产生严重内涝造成经济损失或人员伤亡的城市，而一般城市内涝若无较大的经济损失或明确的人员伤亡则不在统计之列，多次受灾也只统计一次。
今年城市内涝形势依旧严峻。
6月以来，湖北省共出现5次区域性强降水过程，恩施、宜昌、荆门、黄冈、襄阳等地反复遭受暴雨袭击，发生严重暴雨洪涝、城市渍涝等灾害。
在重庆，6月以来先后经历多轮大范围强降雨过程，多条穿越城市的河流出现超警戒、超保证水位。加上重庆独特的立体城市形态，一些沿江低洼路段的积水无法排入江中，渍涝严重。
《法制日报》记者注意到，在近年来的城市内涝中，城市老城区内涝相对严重。比如，受6月29日暴雨影响，湖北武汉武昌区中南一路一老旧小区内严重内涝，水及腰深，小区多名老人被困。
不过，新建城区同样未能幸免。据媒体报道，近些年刚发展起来的、多所高校在这里建设了新校区的大学园区——桂林市雁山区，几乎每年都会遭遇不同程度的内涝。
中国生态城市研究院城镇水务所副所长武俊良在接受《法制日报》记者采访时说：“目前在南方发生的洪水灾害，是极端气候导致的流域性灾害，导致城市内涝。当流域性灾害发生时，城市要防灾减灾，新建城区应充分评估内涝风险，避免灾害。”
设计建设标准偏低
排水防涝能力不足
暴雨让一座座现代化的城市变得脆弱而无奈，频繁的内涝使越来越多的人把视线投向城市的地下管廊。
程晓陶曾指出，随着城镇化的快速推进，大量人口涌入城市，城市建设“先地上，后地下”，基础设施建设严重滞后，尤其是排水系统欠账太多，一旦遭遇暴雨等极端天气，容易出现城市内涝。
程晓陶认为，目前整个内涝防治体系与现代化的城市发展需求不匹配，城市缺少现代化内涝防治体系，除了管网建设不足，蓄、滞、分、净、渗、调与河湖水系整治等综合性手段也缺乏配套。
中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员盛广耀撰文提出，“重上轻下”的建设方式导致城市排水防涝能力低下。城市排水管网等地下设施由于花钱多、看不见而得不到足够重视，直接表现为排水防涝设施资金投入不足、设计建设标准偏低，从而造成城市排水防涝的能力建设滞后，无法满足城市建设的需要。
在武俊良看来，造成城市内涝问题的因素有很多。“有管道设计的原因，还有前期规划、极端气候等多种原因。这段时间很多地方被淹，这些地方都建在洪水通道、低洼地带。就是在城市规划时没有给洪水预留行泄通道，很多城市把原来小河流、坑塘等河水的通道填起来盖了房子，洪水来了没有地方可去就发生了内涝。”
盛广耀也提到了排水管网的问题，指出“设计标准滞后，老旧管网改造难度大”。他认为，长期以来，我国城市规划设计理念较为落后，排水管网设计标准的制定缺乏前瞻性，不断落后于城市内涝发生的防控形势。与此同时，由于资金投入的问题，以往多数地方排水设施的实际建设标准是按低限执行。按照新标准，原有排水管网大多需要改造，而地下设施的特点又使老旧管网改造提升的难度进一步加大。
根据《中国城市建设统计年鉴》数据，2018年全国城市排水管道总长度为68.3万公里，人均约1.37米，建成区排水管道密度为10.31公里/平方公里。而早在2002年，美国城市排水管道总长度就已达150万公里，人均管长在4米以上，城市排水管道密度平均在15公里/平方公里。2004年，日本城市排水管道总长35万公里，人均管长为2.74米，排水管道密度一般在20—30公里/平方公里，部分地区甚至达到50公里/平方公里。
“国内很多地方的排水标准低，部分城市达到‘三年一遇’或‘五年一遇’标准，而在一些发达国家排水标准是‘十至十五年一遇’。”中国城市和小城镇改革发展中心副主任沈迟在接受媒体采访时坦言，在我国一些地方，长期以来乐于搞看得见的“地面形象”，忽视投入大、见效慢的“隐蔽工程”，因此导致地下基础设施建设难以满足城市防洪抗涝需求。
海绵城市并非良药
内涝治理长路漫漫
城市内涝综合防治已经刻不容缓。
“目前，国家正在开展城市更新的相关工作，是一个非常好的契机。”武俊良说，住建部刚刚出台了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，未来随着老旧小区更新工作的开展，城市内涝防治应该会取得成效。
武俊良认为，目前广为提倡的生态规划理念就是在城市水文的基础上开展城市建设工作，明确不同淹没范围的用地防洪标准，既充分保证行洪需求，又提高区域整体的韧性。因此，解决城市内涝不能老盯着管道问题，规划建设、后期管理都要跟得上。
在程晓陶看来，治理城市内涝问题不是在短期之内可以解决的，是持久战，不是速决战，也不是高成本的治灾投入可以迅速扭转的，“世界经验表明，人口城镇化水平要达到70%以上才进入相对平衡状态。所以我国未来城市内涝的压力还会加大”。
即使前路漫长，当内涝趋近于夏日常态，为内涝问题开出药方也是势在必行。
有媒体调查发现，一些试点“海绵城市”的地方局部内涝现象相对减少，但仍未从根本上解决“城市看海”问题。所谓海绵城市，是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面具有良好的弹性，也被称为“水弹性城市”。
程晓陶曾指出，城市内涝治理工作开始以后，有关方面发现改造排水系统非常难，比如地底下不是只有排水管，还有供水管、供电线路、网络线路等，地下没有那么多空间，“海绵城市”建设思路应运而生——通过城市里的雨水调节池、下沉式绿地等方式，把地表径流留住，这样就不用改造地下管线。然而，这种城市建设的指标并不足以应对持续强降雨，实践证明也并不能彻底解决城市内涝问题。
国际海绵城市低影响开发工程实践交流协会秘书长张颖夏在接受媒体采访时坦言，就低密度城区而言，基于源头减排理念的“海绵城市”有充足的空间可广泛实施，并起到巨大作用。但就高密度城市而言，可供实施“海绵城市”建设的空间有限，因此起到的作用有限。
“‘海绵城市’建设并非万能的，老城区的内涝问题要视内涝成因来确定解决方案。即使‘海绵城市’能解决内涝问题，全国各地那么多老旧城区也不可能在短期内全部完成改造工作。”武俊良说。
推进韧性城市建设
增强抵抗灾害能力
既然“海绵城市”建设短期内无法完全解决目前老城区的内涝问题，是否有必要上调城市排水标准成为不少业内人士关注的热点。
张颖夏在接受媒体采访时说，近年来，全球极端天气频发，很难进行准确预测。城市老城区排水防涝系统如果按照极端天气进行规划建设，一方面，成本过高，将给地方政府带来巨大的财政压力和沉重的债务负担；另一方面，建成后的相关设施可能会面临长期闲置的情况，再一次造成资源浪费。
武俊良则认为，应具体情况具体分析，如果在城市建设的过程中原有排水标准过低确实需要提升，那就在后期更新中提升。
“在正常降雨条件下，原来的管道设计达不到城市排水的要求导致内涝，这时候就需要提升城市排水管道的建设标准，局部提升也要和整体区域情况相结合。如果提升局部排水标准，其他地区的标准不提升，原来的地方可能解决了内涝问题，但没有提升标准的地方有可能成为新的淹水点。还有一些老旧城市内涝是由于外面河道的顶托导致的，如果仅提升标准而不解决整个区域系统排水问题，也没有用。一些南方地区城市本来地下水位比较高，如果老旧管道破损，地下水进管道，也是区域内涝的诱因。”武俊良说，“因此，老旧城市内涝是一个系统性、复杂性的问题，需要依据实际情况解决，并非简单地提升标准。”
武俊良认为，老旧城区要和城市更新相结合，开展城市管道改造、建设LID措施、雨污分流等工作；新城区则要革新规划管控，基于城市水文学原理，充分评估内涝风险，给洪水留出通道和空间。
此外，武俊良提出，对于极端暴雨导致的城市内涝问题，需要提高城市的韧性，增强城市抵抗灾害的能力，具体应从自然生态保护、社会管理和工程三个方面共同发力。
“自然生态保护，就是要尽可能保护自然的行泄通道，基于城市水文学原理，构建区域水生态框架，保护河湖坑塘，在这个基础上再进行城市建设；社会管理，就是要进行系统性管理，发展智慧化雨洪管理模式，包括防灾减灾、洪水预警、灾后快速重建等雨洪管理方面的内容；工程方面，包括LID源头雨水工程、雨水管网、泵站等。”武俊良进一步解释说。
在武俊良看来，数字化、智能化是未来城市管理的重要方向，有必要建立基础设施内涝灾害风险评估和检测体系，实现数字化、智能化和网络化管理。“在目前情况下，需要开展全域城市的内涝风险评估和摸底，有针对性地提出系统化的解决方法。最起码要按照汇水分区来开展，识别内涝原因，解决区域洪水内涝问题。”